为借鉴发达国家城市管理方面的成功经验，笔者随广州市城市管理考察团对芬兰以及北欧的城市管理进行了短期考察。考察期间，听取了赫尔辛基市政厅捷娜女士对芬兰政治经济、文化教育、科技信息、卫生福利以及赫尔辛基城市建设和管理方面的情况介绍，参观了芬兰赫尔辛基、瑞典斯德哥尔摩、挪威奥斯陆、丹麦哥本哈根的市政建设、园林绿化、市容市貌和城市管理，对一路所见所闻留下了深刻印象，引发了诸多思考。
一、北欧城市管理的显著特点
北欧国家环境优美、社会稳定、资源丰富，城市流动人口少、就业率高，基础设施完备，等等，这些都为城管工作创造了优良条件。
(一)有完善的城管法制。北欧国家城市管理正常有序，在于有完善的城管法制。一是城管法律制度的制定充分考虑国情民情，详尽、完备且可操作性强。二是城管法律制度的执行不受人为因素影响，规范、严格且有力。三是依法建设管理城市到位。此外，其公民的法律素养好、遵纪守法意识强也是重要的有利因素。据捷娜女士介绍，涉及到赫尔辛基城市建设与管理的法律制度非常详尽和完备，市政厅充分利用现代信息科技，通过信函、电子邮件、宣传册、广播电视等形式，积极宣传城市建设和管理方面的法律制度，及时公布和通报城市建设信息和城镇发展计划，广泛征求市民对城市建设和管理的意见建议，将城市建设和管理与每个家庭紧密联系起来。
(二)有优越的管理基础。北欧国家城市建设和管理基础好、环境优越，主要有几方面的特定因素：一是城市人口少、密度小。赫尔辛基市面积1145平方公里，城区人口56万，连同卫星城埃斯波(Espoo)、万塔(Vantaa)和考尼埃宁(Katlniainen)，总人口约117万。二是公民受教育程度高。北欧国家从小学到大学都实施全民免费义务教育，政府对教育投入的比重大。芬兰赫尔辛基居民三分之一为大学毕业，市政厅每年的教育经费投入为当年财政支出的15％。三是社会福利保障体制完善。芬兰是典型的北欧福利国家，对人的生老病死及失业或丧失工作能力者都给予社会补助和服务，这种“从摇篮到坟墓”的体制为所有公民提供了基本生活保障。年满65岁的公民都可领取养老金，没有退休金收入的老人可领取国家提供的最低养老金——国民养老金，退休者还可领取与工资挂钩的职工退休金。在医保方面，国家对药品实行补贴，所有公民享受医疗保险待遇。此外，为使老人在家中愉快地安度晚年，社会福利部门向老人们提供各种上门的家庭和卫生保健服务。
(三)以人为本、注重环保。北欧国家城市建设和管理突出以人为本、自然环境和人文环境相统一，注重构建人与自然的和谐和创造优美的人居生活环境。城市大量使用有轨和无轨电车，发展新的环保型公共交通事业，以减少机动车尾气对环境的污染。政府积极发展自行车事业，鼓励骑自行车上下班，对骑自行车上下班的公民每月给予奖励；城市道路中间或两边专设自行车道(稍高于机动车道的彩色路面)，路边设有专门的自行车存放点。因日光较少，为确保行人与行车安全，北欧规定机动车白天必须开灯行驶。北欧城市的广告设置，注重将光污染和电磁辐射减至最低，外形简单、美观并与周边环境相协调。城市路灯灯光自然、柔和、不刺眼，既省电，又给人以温馨幽静之感。
对商铺经营的管理也不例外。赫尔辛基大教堂附近的南码头是停泊大型国际游轮的港口，南码头广场北侧有1814年建的总统府，总统府西侧则是1830年建的市政厅大楼，紧挨着总统府的还有参议院、国务院、赫尔辛基大学等重要建筑。为方便市民和游客，南码头广场上有常年开设的露天自由市场，商贩持照在这里规范设摊，出售新鲜水果、蔬菜、鱼肉、鲜花以及芬兰刀、驯鹿皮和首饰等各种传统工艺品及旅游纪念品。广场上的商亭和摊位美观、大方、整洁，同周围环境浑然一体。据介绍，北欧一些著名的广场利用率极高，晨间开办“早市”，许多农妇前来出售水果、蔬菜、鱼类等各种食品，人群离去后，便有清洁车前来清扫、冲刷；下午3时，卖日用品的商贩又占领了广场，下午7时广场又被清扫、冲刷一遍；晚间，千干净净的广场便成了人们休闲散步的好地方。
(四)管理科学化、高效能。北欧各城市都能利用先进的科技手段和现代电脑网络信息技术，解决城市建设与管理中的交通秩序、垃圾处理、环境污染、商铺占道经营等等难题。城市管理的数字化程度高，机械设备先进，机动和快速处理能力强，工作人员的效率高。比如城市街道保洁，先进的环卫设备如清扫车、冲刷车每天将大街小巷打扫洗刷得一干二净。捷娜女士介绍，赫尔辛基市投入到环境、教育、医疗、社保、交通设施方面的财政比例大(环保投入为．16％)，而投入到城市管理方面的经费比重并不大。北欧城市干净整洁的街道、优美的市容市貌、规范的商铺经营、运行有序的道路交通等，都充分体现了城市管理的科学化和高效能。
二、值得借鉴的北欧城管经验
(一)城市规划严谨，建设标准高、要求严。北欧城市街道两旁的建筑物整齐规范，从外观色彩、建筑高度到临街设施，无不体现了古典美与现代文明融为一体的北欧城市古朴特色，也充分照顾和满足了公民的各种需求，城市规划严谨，城市功能和市政基础设施完备，城市建设突出了自然景观与人文景观的有机结合。赫尔辛基市政厅设有专门的部门对城市规划和建设实施管理执法，政府城市规划建设的标准高、要求严，各种建筑无论是设计、施工、立面设置，还是供水排污、电力通讯设施等都讲究规范化、科学化、系统化。政府对违法建设和违章施工行为的处罚特别重，因而赫尔辛基无违法建设和违章施工行为发生。在北欧，城市的写字楼、商业建筑、公益和商业广告及市政交通设施设置，乡村的村屋、畜舍，都美观、大方、规范、整洁，让人感到协调和谐、充满生机。
(二)主动引导经商摆卖。北欧国家没有乱摆乱卖和无证经营现象，主要在于政府的科学管理和主动积极引导。城市中所有的流动摊档都持照经营，且设置合理、摆放整齐、管理有序。笔者特意询问赫尔辛基市政厅对商贩的管理情况，捷娜女士回答：市政厅对商贩的经营管理在时间、地点、类型上都有要求，每一个商贩都必须持照，在规定的时间、指定的地点经营；对需要办照经商的公民，政府给予主动积极的指导、引导，市民申报经营执照容易，办理执照手续简单方便；城市严禁乱摆乱卖和无照经营，市政厅执法人员每天实施日常检查监督，发现有乱摆乱卖和无照经营者，立即通知警察将其带回警署处理。
(三)规范商铺占道经营。对商铺占道经营的规范化管理，是北欧城市管理的一大特色。如餐饮商店，商贩只要不影响行人安全通行，可以将商铺门前人行道(或公共空间)的一部分用栅栏围蔽，或放置雪糕桶等标志，或直接摆设桌椅餐具等物品，开展餐饮经营。各城市的商业步行街普遍占道经营，商店为方便市民和游客随意选购，占用店前的部分路面展示商品，商品则明码标价，摆放统一、整齐、美观。据了解，北欧各城市政府允许占道经营，一方面考虑到商铺的内部空间有限，一方面是方便游客和市民。另外，因为北欧的阳光极为珍贵，人们舍不得让阳光白白浪费，店外经营可以让人们坐在街边饮茶，慢慢品尝小吃、咖啡、啤酒，或休闲静坐，充分享受阳光和生活。
(四)工地管理的人性化。北欧城市的建筑工地、房屋维修装修工地、市政道路开挖维护工地、垃圾与余泥清运点的管理，规范有序，注重安全，讲究人性化。建筑和房屋维修装修工地普遍采用牢固的特制钢管架棚，外用白色的尼龙丝网遮蔽，看上去整洁、美观；地面的施工机械、设备材料，则用钢制栅网围蔽。临街工地，在不影响行人和车辆通行的情况下，允许占用部分市政道路，外用钢制栅网围蔽、内用高于2米的彩色纤维板或木板遮蔽，并设有明显的安全标志。市政道路开挖与维护工地，因具有临时性，一般用标有市政道路施工标志的专用栅栏板或水马围蔽，简单实用又美观。市政工程施工可能会产生碎石飞溅的，则扩大围蔽范围，在施工点中心区再加一层钢制防护栅网，以确保行人与车辆的安全。城市垃圾和余泥清运点的作业围蔽也一样，考虑的首要因素是人的安全。
三、加强我国城市管理工作的对策
城市管理是一项复杂的系统工程，其涉及面广、综合性强、工作难度大。我们必须以科学发展观为指导，广泛吸收发达国家先进的成功经验，不断提升城管工作效能。
(一)完善城管法律法规。做好城市管理工作，必须建立起科学的城管法律法规体系。城管法律法规体系应该是一个完善的由树干、树枝、树叶组成的“树”形网络：全国人大制定国家统一的城管法典，这是“树干”；省、自治区及享有立法权的城市，制定和完善相应的地方性法规和专项规章，这是“树枝”；城市的城管工作部门制定一般规范性文件，这是“树叶”。城市管理必须有法可依，有法可依才能保证城管工作快速有序发展。当前，要认真梳理城管执法的依据，加紧城管大法立法和修改完善现行城管法规的步伐，尽量减少立法缝隙，消除立法盲区，克服法律法规之间的抵触和矛盾，切实增强法律法规的支撑能力。要按照系统工程的思维方式，建立起操作性强、内部和谐、有机统一的，适应现代社会发展的、科学的城管法律法规体系。
(二)强控重处违法建设。违法建设破坏城市整体规划，制约城市的经济发展。为保证城市规划的严肃性，实现城市的健康有序发展，必须采取强有力的手段和措施，强控重处违法建设。特别是对新的违法建设，必须从重处罚，下大力气制止在萌芽状态。一是各级领导必须高度重视、科学决策，把控制违法建设当作头等大事抓紧抓好。二是各级政府要切实转变观念、顾全大局、注重长远，克服地方保护思想，坚决打击违法建设。三是立法要加重对违法建设行为的处罚，重大的、损失严重的违法建设案要上升至刑事处理层次。四是城管执法队伍必须依法行政、忠于职守，加大巡查力度，扎扎实实做好查违拆违工作。
(三)科学治理乱摆乱卖。城市的乱摆乱卖干扰居民生活、扰乱交通秩序、损害城市环境，是城市管理的“老大难”问题。治理乱摆乱卖，必须建立长效的科学的运行机制。借鉴北欧的成功经验，不妨对乱摆乱卖采取“堵疏结合”的治理方法。“堵”即禁止，城市的重点地区、窗口地段、市政主干道两侧，坚决禁止乱摆乱卖行为。“疏”即引导、规范，在城市的内街内巷、社区、次要道路边设立日用小商品、小美食市场；在流动人口比较集中的热闹地段设立灯光夜市、夜间烧烤巷，通过规定时间地点、规定摆卖方式及摆卖内容来规范流动商贩的经营行为；对菜贩，则引入农贸市场或在农贸市场附近规范设置简易菜档，以消除其在大街小巷流动叫卖的现象。
(四)规范商铺占道经营。城市商铺的占道经营时有发生，有时还相当普遍。对占道经营一味否定是不可取的。可以借鉴北欧的做法，主动积极地疏导和规范，使占道经营合理合法地存在。具体来说，经营者可根据其商铺门前的空间情况向政府申报，政府相关部门实地检查核实，确认在既不影响市容环境、又能保证行人和车辆安全通行的前提下，准许其占道经营。同时，必须明确规定占道的范围、时间、围蔽方式、经营内容等。未经政府批准，不得擅自占道经营。城管执法人员必须加强日常检查监督，查处不良占道行为，使城市的占道经营整洁、美观，成为城市街头的一道亮丽风景。
