美国5月底出台《国家安全战略》，第一次将奥巴马政府关于国家安全的一系列主张在同一个文件中集中加以阐述。这份报告与4年前布什政府的国家安全战略相比，呈现出四个新特点。

　　一是对反恐战略进行了大幅调整。首先是弃而不用“反恐战争”一词，认为美国不是在和一种抽象的意识形态——恐怖主义或宗教——伊斯兰教作战，而是在和具体的恐怖分子——基地组织及其附属组织作战。其次，反恐重心转向国内。针对不断有恐怖分子试图在美国国内发动袭击，新战略提出要通过情报机关与社区的合作，防范本土极端主义。

　　二是多边主义色彩浓厚。尽管新战略明确表示保留单边行动的权利，但与布什政府相比，对使用武力作了更多限制，表示要慎用武力，遵守国际规则，获得国际支持，迫不得已才会使用武力。尽管新战略没有明确声明放弃“先发制人”战略，但是承诺使用武力前穷尽外交手段，比布什鲁莽的“牛仔”外交更为温和。新战略声称要推广人权民主，但表示承认各种政治制度的合理性。

　　三是重视国内经济问题，认为“攘外必先安内”。新战略特别强调经济是美国实力的源泉，美国的优势在于强大的创新能力和生产力，只有促进经济的繁荣，美国的国家安全和海外影响力才能得到根本保证。美国历来的国家安全战略报告都没有如此强调经济对国家安全的重要作用。

　　四是对中国期待有所变化。新战略沿袭了布什政府的战略，在与中国发展“积极、建设性、全面的关系”的同时，表示要密切关注中国的军事现代化，以防其损害美国及盟友利益。但是，新战略根据国际新格局作出调整，希望中国扮演“负责任的领导角色”，与“负责任的利益攸关方”相比，对中国期待更高。

　　新战略字里行间流露出奥巴马政府对美国实力呈下降趋势的担忧，反映出美国政府和社会深刻的危机意识。奥巴马敏锐地意识到，国际道义的缺失和经济危机是美国当前困境的根源，新战略就是为了解决这两个难题。

　　新战略吸取了布什政府的教训，强调多边主义，以争取广泛的国际支持，让盟国和伙伴分担责任。缩小反恐打击范围、调整偏袒以色列的中东政策，也是遵循同样的逻辑，意在争取穆斯林国家民众的支持，以瓦解恐怖主义的民众基础。

　　经历严重的金融危机后，美国感觉力不从心，主导国际秩序的能力下降，因而希望通过重振经济，提高自身的影响力。布什政府认为首要的安全威胁来自外部，目标是拒恐怖主义于国门之外，而新战略则认为首要安全威胁来自内部，根本解决之道是重振美国经济。

　　新战略是对奥巴马竞选及执政期间主张的一个总结，而不是大幅修正，其象征意义大于实际意义。奥巴马政府在外交实践过程中，受霸权惯性、国际环境、经济困境等诸多因素限制，必然会对新战略打些折扣。就像布什任期最后两年的外交政策，实际上偏离了单边主义，有了更多多边主义的色彩。例如，美国声称要以身作则推行民主价值观，试图占据国际道义高地，但受国内政治及资金问题等掣肘，迟迟无法关闭关塔那摩监狱，令人难以相信其推行价值观的诚意。再如，新战略雄心勃勃地要维持美国军事上的绝对优势，以维护全球安全，但降低财政赤字的压力很可能会使上述目标成为水中月、镜中花。

　　此外，出于照顾民主党内各利益集团的考虑，新战略将经济危机、气候变化、大规模杀伤性武器的扩散和网络安全等均作为需优先应对的任务，对安全的定义非常宽泛。通常，出台国家安全战略旨在说服国会通过预算案，但新战略优先事项太多，安全定义泛化，可能会削弱其说服力。

　　在国际层面，新战略对美国主导的国际秩序的规划也有些一厢情愿。盟国和伙伴是否愿意分担责任？如果它们逃避责任该如何应对？并没有给出明确答案。目前，欧盟、日本等与美国处境相似，深受经济不振的困扰，在阿富汗、伊拉克问题上不愿继续为美国埋单，已经或纷纷打算撤军。新战略试图拉拢中俄印等为伙伴，但这些国家各有自己的主张，更不愿围着美国的指挥棒转。

　　不过，从奥巴马上台以来的外交成果预判，新战略对重新树立美国形象及霸权地位还是会有些效果。奥巴马政府遵循多边主义战略，参与或举办G20会议、联合国气候大会、核安全峰会等，积极应对全球金融危机、气候变化、核不扩散等全球性问题，推动中东和平进程，对改善美国形象、提高美国影响力颇有成效。因此，虽然新战略委婉地承认美国实力下降，对国际事务的影响力今不如昔，但对美国走出困境的前景还是很乐观，反映出新政府信心十足、锐意进取的心态。

　　奥巴马在新战略序言中说：“美国人开国以来就坚信，即使前途叵测，明天也一定比今天更美好。”国务卿希拉里·克林顿在布鲁金斯学会演讲时也声称：“美国的实力并未下降，只是需要改变运用实力的方式。”言外之意，只要美国改弦更张，就可以重树在国际体系中的霸主地位。可见，美国称霸世界的根本目标没有变，变的只是谋求霸权的手段和策略。如果美国跳出两场战争的泥潭，不再受经济危机的困扰，在一定情势下，难说单边主义、先发制人不会重新成为美国国家安全战略的关键词。□

　　(崔磊中国国际问题研究所美国研究部助理研究员)