APEC领导人非正式会议11月13日至14日在日本横滨召开。这是日本时隔15年再次成为东道主。会前，日本召集会议成员前后开了17次筹备会，内容涉及发展战略、贸易、观光、能源、中小企业、IT、食品安全等。横滨会议把这些内容综合起来，形成《横滨愿景》《关于茂物目标审评的政治声明》《建立亚太自由贸易区的可能途径》《增长战略》等4个政治文件。不仅如此，日本还利用峰会间隙，与智利、秘鲁、韩国、加拿大、美国、中国、俄罗斯等国举行了首脑会谈。
因此，从形式上看，这次会议可以说是成功的。不过，如果从日本对会议的期待及结果看，只能遗憾地说，日本外交“破局”。
首先，日本未能正式表态参加“泛太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)。近年，签署自由贸易协定成世界潮流。对日本而言，尤其感到压力的是韩国先于日本与美国、欧盟签署自由贸易协定。因为日本与韩国在汽车、电子等行业存在激烈竞争，如不能改变当前局面，将在今后对外贸易中难以与韩国抗衡。同时，金融危机后，尽管日本多次出台经济刺激措施，但始终难以提振内需，今后仍必须走扩大外需的道路。美国表态参加TPP后，不断有国家决定加入。日本经济界普遍认为，必须抓住机会，尽快参加TPP谈判，以进入这个大市场，同时使自己成为创始国。10月1日，菅直人首相在施政演说中表示，有意参加TPP。但是，国内及朝野反对声音太大，最后只能勉强在APEC期间表态称，愿意与有关国家磋商，收集信息，以决定是否参加TPP。
其次，未能缓和与中、俄两国的双边关系。日中关系因日方在钓鱼岛海域非法执法并扣人而持续紧张，日俄关系则因梅德韦杰夫总统登上“南千岛群岛”(日称“北方四岛”)而突然紧张。日方原希望通过两个双边会谈缓和与中、俄关系，但其过程和效果均乏善可陈。日中会谈在开始前30分钟才敲定，而且只进行了22分钟。从内容看，双方在领土问题上没有任何交集，仅重新确认“战略互惠关系”等原则问题。日俄会谈进行了40分钟，时间虽比日中会谈长一些，但效果比日中会谈还差。菅直人首相对梅德韦杰夫总统登岛提出抗议，但梅德韦杰夫总统不屑一顾，反而指出，南千岛群岛今后将继续是俄罗斯领土。不仅如此，梅德韦杰夫还提议，优先开展经济合作以打破当前两国关系因领土问题而出现的紧张局面，暗示暂时搁置领土问题。日方对俄方立场强烈不满。
再有，日美虽举行首脑会谈，但可以说毫无成果。菅直人上台后，把改善日美关系作为首要外交任务，承诺继承鸠山下台前与美方达成的协议，并寻求与美方深化同盟关系。今年是新日美安保条约签署50周年，日方原期待APEC会议期间与美方发表深化日美同盟关系的联合声明，但美方对日方在普天间问题上没有实际动作不满，同时对民主党政府仍有戒心，使有关磋商进展缓慢，未能在预定时间内完成磋商。结果，APEC会议期间，双方首脑虽举行会谈，但并未发表联合声明。
日本外交在APEC上“破局”，既有深层次的结构性原因，也有民主党政府的自身原因。
结构性原因主要在于农业的脆弱及维护农业势力的强大。
日本长期实行保护农业的政策，把农产品进口关税设得很高，迄今与其他国家签署的经济协定也大都把农产品排除在外。因TPP要求实现完全自由贸易，取消所有关税，日本农林水产省估算，如加入TPP，农业产出将减少4.1万亿日元。但是，农业只占日本经济的1.2%，而制造业和服务业分别占20%，加入TPP对这两个行业的好处是显而易见的。
尽管如此，为什么日本政府还是难以下决心参加TPP呢？原因在于维护农业的势力强大。日本选举制度存在严重的不公平现象，按地区而不是人口分配议席，偏远的农村地区虽然人口少，但因地方大，所以拥有众多选区，可以选出大量国会议员。这些议员为照顾农村选民的利益，一贯支持并影响政府，要求制定保护农业的政策。无论朝野，都有很多来自农村地区的议员。所以，菅直人一宣布有意加入TPP，立刻引来朝野猛烈抨击，最终不得不向他们妥协。
民主党政府自身的原因则在于执政经验不足且受在野党牵制太大。
自民党执政时期，虽然也经历过挫折，但基本上能保持日中、日俄、日美关系稳定，主要原因在于长期执政，摸索出了一套与中、俄、美相处的规律。而民主党刚上台，没有执政经验，加之，党内在外交上意见分歧，本来应向各界虚心学习如何开展外交，遗憾的是，被历史性“政权更替”冲昏了头脑，忽视了自己的短处，轻而易举地作出决定，一旦碰壁又左右摇摆。尤其是参议院选举失利、出现“扭曲国会”后，政策上受在野党牵制，为避免被批“卖国”，只能一味强硬。
菅直人已表示，将尽力同时实现“农业再生”与“平成开国”(即贸易自由化)。日本政府已着手成立农业改革本部，准备提高农业生产效率，为开放农产品市场做准备，以争取加入TPP。在双边关系方面，经历与中、俄、美的互动后，相信民主党政府积累了一些经验，今后如果慎重处理敏感问题，保持双边关系稳定还是有希望的。□
(作者：中国现代国际关系研究院日本所孙建红)
